Беседу вел Александр Емцов

В феврале этого года исполняется пятнадцать лет с момента образования сначала союза, а затем и совета муниципальных образований Ставропольского края. Временной отрезок не малый. Показала ли жизнь правильность того решения о его создании? Что наработано, что в активе совета? Куда он развивается? Об этом и многом другом мы беседуем с председателем совета муниципальных образований края, главой администрации Изобильненского муниципального района А. Поляковым.

НАША СПРАВКА

        Союз муниципальных образований Ставропольского края был образован 20 февраля 1998 года на основании решений органов местного самоуправления. В работе учредительной конференции приняли участие представители 304 муниципальных образований края, которые и выступили учредителями Союза.

Впоследствии 1 июня 2007 года в связи с изменениями в законодательстве Союз был переименован в ассоциацию «Совет  муниципальных образований Ставропольского края».

Совет - некоммерческая организация, он работает в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях», в настоящее время объединяет все 330 муниципальных образований края (муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения).

Основные цели деятельности Совета - содействие развитию системы местного самоуправления в крае, эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, организация взаимодействия органов местного самоуправления между собой, взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти края.
          Совет представляет интересы муниципалитетов края в думе, в органах исполнительной власти края. Председатель совета принимает участие в заседаниях правительства и думы края, является членом общественно-политического совета и совета по кадровой политике при губернаторе края, краевых комиссий по наградам, по резерву кадров, совета при думе края по вопросам местного самоуправления.

Ассоциация «Совет муниципальных образований Ставропольского края» - член Общероссийского Конгресса муниципальных образований.

- Алексей Иванович, давайте вернемся в девяностые годы прошлого века. Думаю, вы со мной согласитесь: великий перелом происходил тогда в системе местной власти. То, на чем все держалось - партийная власть, была разрушена. Новая власть с большим трудом создавалась. Ни правовой базы, ни законодательно оформленных полномочий, ни средств не было. Да что там говорить, границ муниципальных образований не существовало! Еще вчера была всем понятная командно-административная вертикаль власти. А теперь - местное самоуправление! Никто не знал, как и с чем его едят, как это - самоуправлять? Причем центру было не до территорий. Там власть делили. А жить-то в городах, селах, хуторах надо было каждый день...

- Прекрасно помню то время. Тогда я работал консультантом, затем начальником отдела по вопросам местного самоуправления в администрации края и наблюдал, как говорится, по должности, что делалось в глубинке. Ведь к нам стекалась вся информация, да и выезжали на места часто. Именно тогда к большинству руководителей муниципального звена пришло понимание, что никто, кроме нас самих, нас не выручит и не спасет. Плодом такого понимания как раз и стало образование сначала союза, а затем и совета муниципальных образований края. Попытались сформировать собственную правовую и нормативную базу. Это на тот момент было самым слабым местом. Именно в тот период были приняты краевые законы «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» (1996 год), «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае» (1996 год) и другие, которые как раз и дали старт развитию у нас местного самоуправления. Известный Федеральный закон № 131 «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят, если кто помнит, только в 2003 году. А до этого времени мы жили, как говорится, собственным умом. Многие из ныне работающих руководителей это хорошо помнят. Нынешний губернатор В.Г. Зеренков, кстати, стоял у самых истоков становления местного самоуправления в крае. Именно он был в то время председателем думы Ставропольского края и инициировал многие вопросы. Учились формировать бюджеты, нормативы, нарабатывали опыт, обменивались им, общались, наконец.

        - Чем в настоящее время занимается совет? В чем заключается его основная функция?

         - Одна из основных задач совета - участие в обобщении опыта организации и проблем развития местного самоуправления. Изучаем лучшие практики работы муниципалитетов. Принятые решения доводятся до сведения всех муниципальных образований. Этим занимается исполнительный аппарат совета. Постоянно действующий коллегиальный орган управления - правление Совета. Заседания правления проводятся не реже одного раза в квартал. На заседаниях правления - почти всегда выездных - рассматриваются актуальные вопросы жизнедеятельности муниципалитетов. Делаем это, как правило, на примере конкретных муниципальных образований, таких, где работа по тому или иному направлению отличается в лучшую сторону. Перед заседанием члены правления и приглашенные обязательно знакомятся на месте с постановкой работы, посещают объекты, а затем, под впечатлением увиденного, обсуждают во¬прос, вырабатывают решения и рекомендации для муниципалитетов. Это одна из форм обобщения практики работы.

В прошлом году состоялось шесть заседаний правления. Выезжали в Предгорный и Ипатовский районы, в Железноводск и другие территории.

Совет работает в тесном контакте с органами исполнительной власти края: министерствами, комитетами, управлениями, которые участвуют в рассмотрении вопросов на заседаниях правления. Мы совместно ищем и находим пути решения проблемных вопросов. Как известно, злободневные вопросы и проблемы проще решать сообща, не разделяя полномочия на «мои» и «ваши». Ведь населению, как говорится, «по барабану» - государственная или муниципальная власть. Важно, чтобы она была действенная и эффективная, способная решать стоящие задачи и улучшать благосостояние граждан. Я уверен - меня поддержат муниципалитеты: нам грех жаловаться на отсутствие контакта с органами государственной власти края, особенно в последнее время.

На общем собрании всех 330 муниципальных образований края в    2012 году присутствовали губернатор, вице-губернатор-председатель правительства, все заместители председателя правительства, министры, руководители федеральных структур в крае. Они приняли участие в обсуждении стоящих вопросов.

На заседаниях правления ассоциации также регулярно присутствуют заместитель председателя - руководитель аппарата Правительства Ставропольского края Ю.П. Эм, руководители структурных подразделений краевого правительства по рассматриваемым вопросам. По всем принятым решениям правления ассоциации губернатором и вице-губернатором края даются соответствующие указания об их исполнении.

Пользуясь случаем, хочу поблагодарить губернатора края  В.Г. Зеренкова, вице-губернатора - председателя правительства Ю.П. Тыртышова, руководителей краевых министерств и ведомств за понимание и поддержку.

- Алексей Иванович, с 2003 года 131-й Федеральный закон, о котором мы уже упоминали, настольная книга и главный документ, в соответствии с которым строится работа муниципальных образований. По вашему мнению, он уже в целом соответствует требованиям жизни? Или требует дальнейшего совершенствования? Есть такие предложения?

- В этом году закону уже исполняется десять лет. Он был принят в целях приведения существующей системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации, создания условий для эффективного развития муниципальных образований и обеспечения гарантированного и качественного оказания органами местного самоуправления услуг населению.

Хочу напомнить, что Ставропольский край был пионером в реализации положений этого закона. Экспериментально мы начали работать по его положениям на два года раньше, чем вся страна. Так сказать, обкатывали его на себе. Это дало положительную динамику развития местному самоуправлению в крае.

Но жизнь не стоит на месте, соответствующим образом на это реагирует и законодательство. С момента принятия в 131-й закон внесено более 70 изменений и дополнений! Это говорит, кстати, о качестве первоначального документа и о том, как сложно, оказалось, ввести жизнь местной власти в современные правовые рамки. Но сегодня я бы не стал утверждать, что закон полностью отвечает требованиям дня. На мой взгляд, и в этом со мной согласны многие коллеги, закон недостаточно четко распределяет компетенцию между уровнями публичной власти. Это приводит к тому, что органы власти на местах порой исполняют полномочия, выходящие за пределы местного самоуправления.
Неопределенность формулировок в законе не позволяет четко установить границы ответственности органов местного самоуправления.

- А примеры можете привести?

- Разумеется. Вот статья 14 закона «Вопросы местного значения поселений». Она устанавливает, что к вопросам местного значения относятся:

- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах поселения;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства и так далее.

Согласитесь, что сложно определить меру ответственности главы муниципального образования, когда и в каких случаях в условиях, когда субъекты хозяйствования самостоятельны, основаны на частной собственности, он должен «участвовать», «создавать условия», «содействовать».

Есть и другие недостатки. Над совершенствованием закона работают совместно все муниципальные образования Российской Федерации, используя для этого возможности советов муниципальных образований субъектов РФ, представительных органов субъектов и Общероссийского Конгресса муниципальных образований.

- Алексей Иванович, как говорится, общее место, которое всегда возникает при наиболее детальном знакомстве с работой любого муниципального образования, - недостаток финансирования полномочий, закрепленных за ним ФЗ № 131. За время действия закона есть ли подвижки в лучшую сторону? Или, наоборот, брешей все больше? Что нужно сделать, чтобы полномочия муниципалитетов всех уровней финансировались полнее?

- В этом Вы правы. Недостаток финансирования - один из самых болевых вопросов для муниципалитетов не только нашего края.
К сожалению, в настоящее время их финансовая обеспеченность несоразмерна перечню решаемых проблем, особенно с учетом того, что перечень вопросов местного значения постоянно расширяется. Среди муниципалитетов края также существует значительное различие по экономическому развитию и, соответственно, бюджетному обеспечению, по наличию социальной инфраструктуры. Муниципалитеты, особенно сельские (а они составляют большинство на территории края), рискуют остаться на обочине модернизации экономики и внедрения инновационных технологий. На текущие нужды средства имеются, хотя и не в полном объеме, но на цели развития, модернизацию - крайне недостаточно.

Один из способов пополнения местных бюджетов - передача муниципальным образованиям дополнительных источников собственных доходов, прежде всего налоговых. Этот вопрос постоянно обсуждается, но в последние годы база таких налогов только сокращается. Что на практике приводит к сворачиванию многих программ. Передача на местный уровень отчислений от налогов, взимаемых с малого и среднего бизнеса, была бы хорошим стимулом для муниципалитетов активизировать работу по поддержке предпринимательской деятельности, развитию производства и сферы услуг. Вопрос этот обсуждается уже давно. Соответствующие поручения в этой связи дал Президент Российской Федерации В.В. Путин. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2012 года он сказал: «Нужно создавать и укреплять экономическую базу территорий, помогать тем, кто работает инициативно на местах. В качестве первоочередных шагов на муниципальный уровень будет передана основная масса налогов от малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов. Кроме того, отменяются многие федеральные льготы по налогу на имущество и земли юридических лиц. Эти средства также будут поступать в региональные и местные бюджеты». Такие программные установки главы государства внушают определенный оптимизм.

В то же время и сейчас есть способы пополнения местного бюджета и привлечения финансовых ресурсов для решения местных вопросов, в частности увеличение налогооблагаемой базы за счет создания дополнительных рабочих мест, развития малого и среднего предпринимательства, привлечение инвестиций, участие в федеральных и краевых целевых программах. Во многом результат такой работы зависит от инициативности, знаний и умений руководителей местной администрации, от привлекательности территории для инвесторов. Эти формы работы муниципалитетами используются, но в основном на уровне районов и городов, в поселения же инвесторы идут неохотно или вовсе не идут. Одна из основных причин этого отсутствие развитой инфраструктуры, нормальных дорог и т.д. Муниципалитеты не имеют денег для решения этих задач, а инвесторы не хотят тратить дополнительные средства.

- Вы, Алексей Иванович, наверное, прекрасно помните, что губернатор края подверг резкой критике организацию местной власти на примере Минераловодского района. Где четыре главы перекладывают ответственность друг на друга, не разберутся, кто главней, вместо того чтобы разгребать накопившиеся проблемы. И за каждым из них армия чиновников, которая существует за счет бюджета. А люди не знают, к кому обратиться. В сельских поселениях того хуже - полномочия местной власти не поддержаны финансами, о чем мы уже говорили. Неужели это правильно? Что делать?

- Губернатор прав! Он указал самую болезненную проблему.
К сожалению, на мой взгляд, интерес населения к местной власти в последнее время снижается. Это вызвано рядом причин. В условиях нехватки средств роль местного самоуправления сводится не к самоорганизации и саморазвитию, а к уравнительному распределению ограниченных ресурсов и латанию дыр. Это подрывает экономические устои самоуправления.
ФЗ-131 определил такие принципы территориальной организации местного самоуправления, которые предусматривают формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях - в поселениях и муниципальных районах, с закреплением за каждым уровнем собственных полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных им отдельных государственных полномочий. Это в определенной мере позволило создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, в том числе и в Ставропольском крае.

Вместе с тем наличие двух уровней системы местного самоуправления выявило и ряд проблем в вопросах пользования имуществом, в решении вопросов местного значения в социальной сфере, в сфере бюджетных отношений, в вопросах организации работы. В крае сложилась система управления, когда в районном центре четыре главы: глава района, которого выбирают депутаты представительного органа из своего состава, т.е. фактически председатель районного Совета депутатов; глава администрации района, назначенный по результатам конкурса, возглавляющий администрацию (исполнительный орган власти района); глава города или села - районного центра и глава (председатель) представительного органа районного центра. Действительно, жителям порой сложно разобраться, кто же из глав какими вопросами занимается и к кому обращаться. На содержание такой четырехглавой структуры управления расходуются немалые финансовые средства из небогатых бюджетов муниципальных образований. С одной стороны, это не нарушает действующее законодательство. С другой - явно не в ладах со здравым смыслом. Надо искать пути совершенствования системы управления. В каком направлении?

Недавними изменениями в ФЗ-131, в частности, дано право создавать администрации муниципальных районов, на которые возлагается исполнение полномочий администраций поселения, являющихся центрами соответствующих районов. То есть вместо двух администраций (администрации района и администрации города или села, являющегося административным центром данного района) создается одна, что позволяет объединить, сконцентрировать финансовые и людские ресурсы и сократить управленческие расходы. На территории России сейчас уже около 70 муниципалитетов пытаются реализовать положения этого закона, что можно расценивать как первый шаг к упразднению одного из звеньев управленческой структуры - администрации. В результате в районе остается один глава администрации района (исполнительной власти) и председатель Совета депутатов (представительного органа) района.

- И еще об одной проблеме, Алексей Иванович. В России веками выстраивалась система вертикали власти. Сейчас она разрушена - нет соподчиненности. Власть разграничена на государственную и муниципальную, которые самостоятельны в осуществлении своих полномочий, органы местного самоуправления поселений самостоятельны в принятии собственных решений и районные власти не вправе влиять на их решения, действия. Это не мешает делу? Как действующий глава районной администрации, что бы вы изменили?

- В жизни это не совсем так. Органы местного самоуправления района, города, поселения самостоятельны в осуществлении своих полномочий, по переданным же им полномочиям - подотчетны и подконтрольны. Так и обеспечивается вертикаль власти. Здесь важно четко разграничить полномочия, обеспечить их финансами, что на практике не всегда получается. Это так по действующему законодательству. Если же говорить о выстраивании вертикали власти в районе на практике - то опять вернусь к Минераловодскому району. В апреле 2001 года органы местного самоуправления города Минеральные Воды и четырнадцати муниципальных образований Минераловодского района с согласия избирателей сложили свои полномочия. В границах города и района было создано одно муниципальное образование. Думаю, к этой практике следует вернуться, изучить, но для ее осуществления необходимо внести изменения в действующее законодательство.

Вопросы территориальной организации местного самоуправления в стране в настоящее время вновь стали актуальными. Появилось много новых предложений. Так, например, Ленинградская область предлагает отменить выборы в органы местного самоуправления районного уровня. Ульяновская область внесла предложение упразднить классическую систему органов местного самоуправления в малых сельских поселениях и возродить институт старост. Конечно, все эти вопросы и инициативы требуют внимательного рассмотрения, изучения. Основным критерием любого преобразования, на мой взгляд, должна быть возможность территории динамично развиваться и самостоятельно себя обеспечивать.

- В последнее время много говорится о дефиците кадров в органах местного самоуправления, да и в нашей беседе мы об этом упоминали...

- Да, это факт, который сегодня никто не оспаривает. Проблема связана с нехваткой на местах квалифицированных специалистов, готовых работать в сфере местного самоуправления. К нам приходит работать молодежь, но, набравшись немного опыта, уходит в иные сферы деятельности, где заработная плата повыше. В определенной степени ее можно понять: зачем эти ежедневные проблемы, которые сегодня не разрешить, конфликты, жалобы, регулярные проверки контрольно-надзорных органов со штрафами и предписаниями о немедленном исполнении независимо от наличия финансовых средств и т.д. и т.п.

Порой можно услышать: «работать некому, тяжело, а как выборы, так вас там в очереди десяток стоит». Начинаешь смотреть, а из этого десятка нет ни одного, способного возглавить и грамотно, квалифицированно руководить муниципалитетом. А те, кто могут - не хотят. Зачем им всенародные проблемы - у них свой бизнес и они работают на себя. Их тоже понять можно. Но кто тогда? И в результате граждане, поддавшись на пустые, ничем не подкрепленные обещания, выбирают болтуна, не способного вести дело, а еще хуже - преследующего личную выгоду и корыстные интересы.
К сожалению, престиж работы в органах управления падает. Слово «чиновник» стало отрицательным. Не секрет, что внимание средств массовой информации привлекают в основном криминальные и коррупционные истории, тогда как повседневную работу органов местного самоуправления, позитивную практику социальной и экономической жизни освещают редко. В связи с этим я благодарен Вам за возможность в этом интервью объективно, всесторонне обсудить жизнь муниципалитетов.

- А как у наших соседей, в стране? Обмениваетесь опытом? Каким образом обсуждаются пути и перспективы развития местного самоуправления на уровне Федерации?

- Советы муниципальных образований есть в 81 субъекте Российской Федерации. Мы все объединились в 2006 году в Общероссийский Конгресс муниципальных образований. Я являюсь членом Президиума Конгресса, членом Совета по вопросам местного самоуправления при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который возглавляет      В.И. Матвиенко.

Общаясь в рамках Конгресса, мы, конечно, стараемся посмотреть, кто как строит работу, у кого есть какие «изюминки», которые можно было бы применить и в нашем крае, используем трибуну Конгресса для того, чтобы донести нашу позицию, наши предложения и наши озабоченности до сведения федеральных органов власти.

Кроме этого, ассоциация Совет муниципальных образований Ставропольского края входит в состав Координационного Совета участников соглашения о межмуниципальном сотрудничестве и взаимодействии между ассоциациями муниципальных образований регионов юга России. Это одна из форм межмуниципального сотрудничества, которая также позволяет встречаться, общаться и обмениваться опытом работы муниципалитетов. В мае прошлого года заседание Координационного совета проходило у нас в крае. В ходе обсуждения мы с коллегами обменялись опытом, наработанным за последнее время, показали работу многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в Ставрополе.
В декабре заседание Координационного совета состоялось уже в Дагестане, где наши коллеги показали свою работу по сохранению, использованию и популяризации объектов исторического и культурного наследия, а также по организации взаимодействия и межмуниципального сотрудничества с сельскими поселениями.

Уважаемый Александр Александрович, мы встречаемся с Вами в начале года. Год этот для муниципалов будет в некотором роде особенным. Отмечая роль местного самоуправления, Президент Российской Федерации В.В. Путин 10 июня 2012 года подписал Указ № 805 «О Дне местного самоуправления». Этот памятный день установлен в целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества. Отмечать День местного самоуправления впервые мы будем 21 апреля 2013 года. Я приглашаю Вас к сотрудничеству. Уверен, что у нас очень много достойных людей из числа тех, кто работает в органах местного самоуправления, кто стоял у истоков местного самоуправления в Ставропольском крае, очень много достойных и интересных дел муниципалитетов, о которых можно и нужно написать на страницах газеты, говорить с экранов телевидения. Органы местного самоуправления Ставропольского края стремятся работать эффективно в современных условиях, ищут пути решения проблем в диалоге между муниципалитетами и Правительством Ставропольского края, между администрациями районов и поселениями, между органами местного самоуправления и населением.